宜昌市夷陵区人民检察院 周剑蓉
摘要：精准监督理念下，民事再审检察建议制度的缺陷日渐明显，如适用范围不准确、再审检察建议质量不高、缺乏程序和效力规范等，为更好地实现检察机关的精准监督，必须对症下药，完善民事再审检察建议制度。
关键词:精准监督；民事再审检察建议；监督职能
一、精准监督和民事再审检察建议的概述
（一）精准监督的概念
“精准监督”是在民事检察监督制度日趋完善的大背景下提出来的，它将中国特色民事检察监督制度和监督实践推向新的高度。近两年，“精准监督”是民事检察工作中的高频词。张军检察长在2018年向全国人大常委会所作的《关于人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告》中提出，民事检察要树立精准监督的理念，在精准监督上下功夫，通过优化监督实现强化监督，不搞粗放式办案，防止片面追求办案数量。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调，精准开展民事诉讼监督，健全抗诉、检察建议等法律监督方式，增强监督的主动性、精准度和实效性。检察机关要加强对监督事项的调查核实工作，精准开展法律监督。精准监督是新时代民事检察的发展趋势和改革方向，是新时代人民群众对民事检察工作的新要求和新期待，是做强民事检察的必由之路。精准监督，重在精准二字。“精”，即检察机关开展民事诉讼监督，除了办理符合法定监督条件的案件外，还要着力选取具有典型性的案件，办理优质案件；“准”，即做到案件事实认定清楚、法律适用正确，根据具体情况，选准适当的监督方式。最高人民检察院强调，精准监督是优先选择在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件，争取监督一件促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向的问题，发挥对类案的案例指导作用，防止通过粗放式办案片面追求办案数量，通过精准监督优化监督实现强化监督。
（二）民事再审检察建议的内涵
《最高人民检察院工作报告》中指出：“检察建议指人民检察院结合执法办案发现的问题，建议有关单位健全制度，改进工作，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种工作措施。”[1]检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责、参与社会治理的一种重要方式，对于维护司法公正、促进依法行政、预防和减少违法犯罪、保护国家利益和社会公共利益具有重要意义。2012年《民事诉讼法》以立法的形式将检察建议制度写入法律，也正式确立了民事再审检察建议制度。结合民事检察实践需要，民事检察建议定义为人民检察院在履行法律监督职责过程中，向人民法院发出的，针对已经生效的、确实存在错误的民事判决、裁定及调解书，以及人民法院在民事诉讼审判、调解、执行等活动中存在的妨碍法律实施但还未引起法律责任以及可能导致违法行为再次发生的因素，提出书面纠正、改进或处理等工作意见的一种法律监督检察行为。我国关于再审检察建议的规定主要在《民事诉讼法》第二百零八条、第二百零九条，鉴于目前法律并未对再审检察建议进行明确定义，界定民事再审检察建议的概念只能从“检察建议”的含义入手，结合再审的特性进行解释。民事再审检察建议，是指检察机关在办理民事案件中，认为人们法院已经生效的民事判决、裁定及调解书确有错误，以书面形式依法向同级人民法院提出监督意见，建议同级人民法院启动再审程序自行纠正的一种法律监督方式。[2]
二、精准监督理念下民事再审检察建议制度的缺陷
我国民事检察监督制度经历了从无到有、从强化监督到精准监督的过程，精准监督理念不断深化，对民事检察监督提出了更高的要求，民事再审检察建议制度的缺陷也凸显出来。
（一）适用范围尚不具体
精准监督强调“准”，其中就包含了适用监督方式的准确性，而从目前法律规定看，民事再审检察建议的适用范围尚不具体，难以实现监督方式的准确性。《民事诉讼法》第二百零八条和二百零九条规定了再审检察建议和抗诉的法定监督条件和适用范围，并未规定两者的具体适用情形。《民事诉讼监督规则》第八十一条至八十六条尝试区分两种不同的监督方式，将应当《民事诉讼法》第二百条规定的应当再审的情形进行分类，明确适用再审检察建议和抗诉的情形，但是并非决定性的规定，在满足适用抗诉的情形下，只要适宜由同级人民法院再审纠正的，仍可以由检察机关提出再审检察建议，这样的规定仅仅是引导性的规定，实践中检察机关的自由选择权较大，这对于严谨细致的司法实践来说也远远不够。从现有法律规定可以看出，法院应当再审的情形、提出再审检察建议和提出抗诉的情形是一样的。正是因为相关法律对民事再审检察建议适用范围的规定不够具体，才会导致民事再审检察建议适用标准混乱，出现各地检察机关在适用同类型案件时，采用的监督方式不同的情形。
（二)再审检察建议质量不高
2018年全国各级检察机关提出再审检察建议4087件，法院采纳率52.2%[3]；2019年，提出再审检察建议7972件，法院采纳率57.%[4]；2020年，提出再审检察建议9900件，法院采纳率68.7%[5]。从近三年看，我国民事再审检察建议数不断增加，法律采纳率也有所上升，但是与抗诉改变率相比，再审检察建议的采纳率仍处于较低水平。检察机关应牢固树立精准监督的理念，在提高法律监督精准度和影响力上下功夫，而提高法律监督的精准度重点在民事再审检察建议本身。再审检察建议本身采纳率不高除了外在因素外，内在影响因素是再审检察建议的质量。民事再审检察建议质量不高主要有以下四个原因：一是放宽或者模糊了裁判结果监督案件的受理条件。检察机关通过当事人申请或者依职权受理案件，在受理案件时，检察机关并未严格依法把关，对于既不符合法院再审的前置条件也不符合依职权受理的案件进行受理。二是案件办理中未严格把控发出再审检察建议案件的标准。针对裁判结果监督案件，有抗诉和再审检察建议两种监督方式，由于抗诉是刚性的监督方式，可以强制启动再审程序，所以检察机关常常审慎使用抗诉这一监督方式，对于提出抗诉的案件也坚持严格的监督标准，虽然《民事诉讼法》对再审检察建议与抗诉规定了相同的监督事由与适用条件，但存在检察机关在办理再审检察建议案件时，并未坚持同等监督标准的情形。三是制作再审检察建议质量不高。在案件办理中未调查核实相关案件事实和证据材料，制作法律文书释法说理不够，逻辑不够严密，难以使法院接受。四是对案件拔高监督，对于案件事实和法律适用上存在轻微瑕疵的案件，即使启动再审程序对案件结果也没有实质意义，对这类案件提出再审检察建议，难以实现监督效果。
（三）缺乏程序和效力规定
精准监督理念还强调检察监督的实效性，为了实现民事再审检察建议制度科学运行，必须规定相关程序保障机制和效力规定。对于再审检察建议的适用程序仅有检察机关对于当事人的申请在三个月内审查并作出决定，但是对于法院收到检察机关的民事再审检察建议后如何审查、如何答复、检察机关是否派员出庭等内容都未具体规定，影响了该制度的运行。《民事诉讼法》第二百一十一条规定了法院收到抗诉书后在30日内作出再审裁定，明确了抗诉具有强制性的法律效力，但是现行法律并未规定民事再审检察建议的效力问题，导致司法实践中法院对于民事再审检察建议的态度也不尽相同，对于再审检察建议的效力认定也存在分歧。再审检察建议作为一种柔性的监督方式，监督效果更多取决于被监督的法院的态度，如果法院认为再审检察建议的确指出了法定再审情形或者法检之间已经做好相关沟通协调工作，法院很可能会采纳民事再审检察建议，如果法院不认同民事再审检察建议，就会拒绝采纳，作出不予采纳的裁定，甚至会出现无正当理由不作出任何反馈或者给出消极敷衍的回复函的情形，对此，检察机关也没有后续保障措施促使其采纳。
三、精准监督理念下民事再审检察建议制度的完善
（一）明确再审检察建议适用范围
为了结合适用民事再审检察建议和抗诉这两种不同的监督方式，充分发挥两种方式的优势，实现监督方式的准确性，笔者认为可以将《民事诉讼法》规定的再审情形进行分类，分别适用民事再审检察建议和抗诉这两种不同的监督方式。提出再审检察建议的案件的可以坚持同级监督原则，由同级法院再审的案件由同级检察机关进行监督。从司法实践来看，以下几种情形采用抗诉的方式进行监督较为合理：一是原裁判或者调解书是经人民法院再审后做出的；二是审判人员审理时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的；三是原裁判或者调解书是经审判委员会讨论决定作出的；四是其他重大、疑难、复杂案件。除此之外，其他类型的案件可以采用再审检察建议的方式进行监督，同时还可以将民事再审检察建议作为抗诉的前置程序，如果案件符合法定再审条件，但是法院拒不采纳民事再审检察建议，检察机关还可以对该案提请抗诉。
（二）提高再审检察建议的质量
提高检察建议的质量是实现精准监督、办理优质和典型案件的关键，对提升诉讼监督效果和民事再审检察建议制度的运行具有重大意义。提高再审检察建议的质量，可以从以下三个方面着手：一是严格把控案件受理环节，根据《民事诉讼监督规则》受理依职权受理案件，不得突破案件受理范围，针对当事人申请严格审查法院再审情况，对符合受理条件的予以受理，办理符合法律规定的监督条件的案件。二是严格把握案件审查标准。以办理优质案件为目标，坚持与抗诉同等的监督标准，依法全面审查案件基本事实、相关证据、法律适用等内容，最终决定是否提出再审检察建议，严把案件质量关，以维护监督权威。三是撰写高质量再审检察建议文书。文书的格式要规范，内容要全面，逻辑要严密，论证要充分，更要加强释法说理，做到认定事实清楚、证据确实充分，法律适用正确，语言简洁精炼。四是完善民事再审检察建议向上一级检察机关备案制度，明确备案时限和程序，对于案情较为复杂的案件可采用事前由上一级检察机关把关的方式提高民事再审检察建议的质量。
（三）保证再审检察建议的程序和效力
为了民事再审检察建议制度的有序运行，必须保证其法律效力和严格的程序规范，以实现再审检察建议制度的实效性。目前我国对于民事再审检察建议的制作提出有较为详尽的规范，检察机关内部的案件受理、审查规定也较为完备，但是民事再审检察建议提出后法院的审查等过程规定尚不明确，也导致司法实践中法院的不重视，不同法院的处理也有差异，有的法院由立案庭受理，有的是由办公室受理后转给案件承办人，至于具体的审查程序也无从所知，对民事再审检察建议的回复函往往没有文号。因此，对法院的审查过程进行规定十分必要。笔者认为，民事再审检察建议的受理机构可以统一规定为立案庭，由立案庭在法院业务系统中统一受理民事再审检察建议案件，统一录入和设置案号后转交给法院审判监督庭进行办理，根据回避原则不可交由原审判法官办理，在作出最终处理决定前必须由法院审委会进行表决，无论采纳与否都应说明理由，并将相关决定文书送达给检察机关，同时还应对民事再审检察建议的办理情况作为年度考核内容，提高法官对民事再审检察建议的重视程度。
参考文献：
[1] 第十一届全国人民代表大会第五次会议关于最高人民检察院工作报告的决议[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报,2012(02):327-340.
[2] 张军. 最高人民检察院工作报告[N]. 人民日报,2019-03-20(002).
[3] 张军. 最高人民检察院工作报告[N]. 检察日报,2020-06-02(001).
[4] ]张军. 最高人民检察院工作报告[N]. 人民日报,2021-03-16(003).
