检察机关实行员额制，是实现检察官职业化、专业化、精英化的长效性改革措施。基层院检察官员额制自2016年正式实施以来，积极探索，有效推进，沿着预期轨道向前发展。由于员额制运行时间较短，在实践中还存在一些亟待完善的问题。下面，笔者结合当前基层院员额制运行中存在的问题，提出对策和建议。
一、目前基层院检察官员额制运行情况
基层院实行检察官员额制，建立了职责明确、分工负责、相互监督、运转高效的员额+检察官助理+书记员的办案组织模式，提升了办案质量和效率。
一是员额配置实现了灵活化。基层院实施员额制检察官制度后，入额的检察官以专业水平较高、办案经验丰富的中青年干警为主。同时，优化了司法辅助人员配备，建立了分工明确的辅助人员机制，各院根据各业务部门的工作量的不同和检察官数量的不同，合理配备司法辅助人员。员额配置灵活化，为检察官员额制度的运行打下坚实基础。
二是办案组织设置实现了优化。检察官员额制度实行后，改变了过去长期实行的检察官承办、部门负责人审核、检察长或检察委员会决定的办案模式，如目前湖北省各基层院实行的是“检察官办案组＋独立检察官＋临时检察官办案组”的办案模式，各基层院再根据本院的实行情况，设立以检察官办案组或独立检察官办案组的办案单元，在全国统一业务应用系统上进行配置，从组织形式上对检察官员额制度的运行予以确立。
三是办案管理实现了规范化。员额制检察官制度实施后，所有员额检察官包括院领导和部门负责人回归办案一线，按照全国检察机关统一业务运用系统设立的分案平台分案。对随机分案的，由电脑根据事先设定的规则，将案件随机分配给承办检察官，对重大、疑难、复杂案件由检察长根据实际情况，指定检察官办案组或独任检察官办理，使案件分配工作更加科学、规范、合理。这一制度的确定，改变了过去办案的弊端，从源头上杜绝了承办人办人情案、关系案、金钱案，为检察官员额制运行提供了保障。
四是检察官权力运行实现了主导化。员额制检察官制度实施后，大多数案件员额检察官能直接作出处理决定。如从麻城市院来看，员额制改革后检委会讨论案件数比原来减少三分之一。此外，由检察官独立决定的案件中，员额检察官独立签发法律文书比例达100%。这样让检察官从缺乏自主性和独立性的案件办理“工具”，成为有职有权、相对独立的检察权行使的主体。
二、存在的问题
由于员额制改革没有统一的顶层设计，而且处于改革震荡期，致使员额制在基层院实践运行中一定程度上呈现出不协调、不适应的情况。
一是检辅人员配置不到位。仅从麻城市检察院公诉部门来看，4名检察官带4名书记员，目前还远未达到理想的一个员额配备两个检辅和一名书记员的组织要求，且未实行固定的配属制，这个情况在其他基层院也都普遍存在。湖北省2017年招录了一批，但鉴于书记员学历、专业、经历的多样化和人数限制，就目前来看书记员招录工作尚未达到有效缓解员额检察官办案压力的效果。另外，聘任的书记员由于工资待遇太低，出现不少流失现象。如麻城市院招录12名书记员，1人放弃，3人上班一年后考上外单位公务员，1人辞职。因此，在检辅人员配比不足的情况下，大量的阅卷、取证等工作仍需员额检察官亲历亲为，从而消耗许多精力，并未真正从事务性工作中解脱出来。要实现1+1>2的效果，还需要由充足的人员配比来保障。
二是检察官素质不平衡。基层院处在化解社会矛盾的最前沿，涉案领域也越来越广泛，案件越来越多。而检察官“门槛”越来越高，检察院进人把关更严，特别是贫困地区的基层检察院，很难吸引高素质的法律专业人才进来，因而造成检察官、司法辅助人员、文员及时得不到补充，而现有的入额检察官，部分面临不适应司法改革下办案工作的需要以及人员老化和身体体能下降等状况，严重制约了检察官员额制的运行。
三是领导办案示范作用发挥不够。如湖北省检察院出台了《湖北省检察机关关于案件类型界定机制的确定》，对领导干部办案类型和比例基本都有明确规定，要求入额领导要办理一定数额的案件，发挥领导干部业务指导作用，带动办案水平整体提升。而在实际工作中，有的基层院领导由于行政事务较忙，仍然还存在名义是领导办案，而实质上却是由其指定办案人员具体处理办案的情况，这一情况在基层院可能还有不少的比例。
四是检辅人员的工作积极性不强。在现有入额机制的导向下，虽然业务部门人数有所增加，但一些原本具有独立办案资格的检察员、助检员因未入额而不再具备办案资格，影响了工作积极性。另外，检辅和与入额检察官在工资待遇等方面拉开较大差距，也影响了他们的工作积极性。
五是司法业绩考核不科学。虽然各基层检察院对检察官业绩考核先后出台了相关的制度，但主要针对单位整体而言，往往侧重上级院对下级院的考评以及上级院各业务部门对下级院相对应的各业务部门的考评，并将考评结果与年终绩效挂钩。对个人的考评都非常忽略，有的基层院甚至没有将对个人的考评放在重要议事日程上，检察机关的管理活动都是按照行政体制的结构模式构建和运行。无论是考评内容、考评方法、考评结果、还是奖励机制，均不可避免带浓厚的行政色彩，影响了实施员额制提质增效的效果。
三、对策与建议
一要建立有效的学习培训机制。基层院案件较多，往往学习时间较少，必须针对检察官在履行检察职务工作中存在的业务素质差距和薄弱环节，本着“缺什么，补什么”的原则，有针对性地制定学习计划，确定学习重点，努力实现“缺什么、补什么，不会什么、教什么”。要通过组织在岗自学、自练、业务知识考试以及参加上级院培训等多种形式，结合司法责任制下办案中遇到的新问题、新情况，坚持“传、帮、带”和“练、学、赛、用”相结合，开展案例研讨评析、出庭公诉观摩点评、实战技能演练等活动，建立一套有效的学习培训机制，快速提高员额检察官的业务素质，努力打造一支正规化、职业化、专业化的基层检察官队伍。
二要建立检察官分类轮案机制。目前基层检察院办案一般采用在全国统一业务应用系统上进行轮案分配，然而事实上入额检察官素质大都参差不齐，各人专业特长不一，办案社会阅历也存在差异，尤其是新入额的年轻检察官需要在大量的办案中成长成熟。对此，建议基层检察院在统一应用系统上给检察官轮案时，在兼顾工作量的同时，有必要实行分类轮案制，对于简单的轻型刑事案件，如交通肇事类案件，让初入额的年轻检察官轮案；对疑难复杂案件，如涉黑涉恶类团伙犯罪案件，由办案经验丰富的资深检察官轮案，这样有利于培养检察业务专才。
三要建立严格的权力运行机制。不受监督的权力必然导致腐败。员额制改革的实质是赋予了检察官更大的独立办案权力，检察官在办案中能否正确规范使用手中的权力，直接影响检察公信力。首先，要做到行使权力有据可依。如目前湖北省各基层院检察官办案按照省院制订的《湖北省基层检察院检察官权利清单》和《湖北省司法办案指挥、指令、决定规定》，这两项规定对检察官办案拥有哪些权利及怎样做，作了较具体的规定。其次，要完善办案质量评价机制。要成立专门的办案质量评价委员会，可由资深检察官担此，对侦捕诉不一、捕诉不一、诉判不一，特别是对侦查、侦监、公诉在犯罪数额、情节、证据认定不一致的情况下，要启动办案质量评价程序，防止人为地轻刑化，也避免人情案关系案。第三，要要强化监督。首先，要通过案管窗口网上监督，对检察官办案中诸如行使权利属性不清等问题，要发“通报”予以警示。其次，要建立业绩档案，对检察官办理的案件定期进行质量评查，对优质案件和有质量瑕疵的案件，要记入检察官个人业绩档案；对涉及违纪及徇私枉法的，要依法追究纪律责任和法律责任。
四要建立完善的考核机制。建立科学、公平的考核机制，对推进员额制改革背景下检察权正确实施，意义重大。一方面，要建立对所有入额检察官工作业绩考核制度。基层院检察官处在不同部门，因职责任务不同，导致工作任务和强度不同。因此，考核制度要视具体情况，不能笼统一个标准。对检察官的考评，应分部门分类型进行考核，不同性质的办案部门应有不同的考评标准，检察官的考核也只有在同部门同条线予以比较和区分。对入额院领导的办案数量与办案程序应与普通员额检察官有所区别，鉴于院领导兼顾大量行政管理事务客观情况，对院领导办案数不能作硬性规定。在办案程序上，不应追求全案诉讼过程的完整，应强调案件办案中最核心工作，如疑难复杂案件定罪量刑、证据认定等。另一方面，要建立完善的奖惩机制，明确考评结果的运用，将检察官绩效考评结果作为检察官晋级、评优、绩效工资发放的决定性因素，对长期业绩突出的检察官，在晋职晋级等方面予以优先考虑。对连续三年考评不称职的，要责令其辞去员额检察官职务。
五要建立优厚的职业保障机制。员额制后，检察官承担更大的责任、管理风险、办案风险甚至健康风险，工作缺乏有效的经济保障，就难以树立起检察官的职业荣誉感，也会削弱检察官面对利益诱惑的自律能力，有的甚至会引发优秀检察官的离职。为此，一方面，要建立与检察官等级挂钩的单独薪酬制度。如目前湖北对入额检察官建立了等级工资+绩效工资+津贴的薪酬制度，但对检察辅助人员待遇还未有具体规定。建议应加强顶层设计，进一步明确员额检察官、检察辅助人员的工资待遇，防止各地因政策解读差异导致执行标准不一，进而影响员额制改革实施成效。另一方面，要建立员额检察官退休后的薪酬待遇机制。目前，基层院检察官退休后都参照当地公务员退休标准，由于基层院检察官大都行政级别较低，绝大多数人干到退休行政级别还是科员，按目前组织规定，基层院副检察长也只是副科职待遇。因此基层院检察官退休后待遇不及同级党政部门工作人员以及职称一评定终身的医生、教师。建议上级院要争取组织人事部门发文，对退休后的基层院高级检察官，可享受处级干部退休工资待遇，一级检察官享受正科退休工资待遇等。这样让基层检察官在职安心工作，退而无忧。对此，应加强顶层设计，通过自上而下的方式统一推进相关政策落实，确保员额检察官退休后原有的工资待遇不受影响。
该文在《人民检察》（2018年10月 上半月第19期）上刊载
